Communications diverses

Conférence sur le thème : Décentralisation et développement local

Animée par Dr Abdoulaye SANOGO, chercheur- expert en développement local

79 19 51 09/sanogo.abdoulaye@yahoo.fr

Introduction

La décentralisation donne des pouvoirs et des ressources aux Collectivités Territoriales, plus proche des citoyens. La Décentralisation :

• c’est donner une plus grande influence aux citoyens sur les pouvoirs et les ressources.

• c’est apporter un appui aux États pour accélérer la réduction de la pauvreté locale.
• C’est réduire la pauvreté locale autrement dit assurer le développement local.

La décentralisation est un processus politique, économique et juridique qui permet de créer des autorités au plus bas de l’échelle chargées d’assurer la gestion du développement au niveau local.

Le développement local, enjeu majeur de la décentralisation vise à promouvoir un meilleur cadre de vie. Il s'agit donc d'un processus planifié de mobilisation des acteurs locaux. Le développement d'un territoire passe nécessairement par la mobilisation des acteurs de ce territoire. Cette mobilisation suppose que la population locale, jouissant d'une autonomie partage une même vision de l'avenir. Cet ensemble d'initiatives contribue à la création d'une synergie entre acteurs du développement.

L'amélioration des conditions de vie des populations est la meilleure traduction de la décentralisation sur le vécu quotidien des populations.

Le programme de développement local (PDESC) est l’outil principal d’opération des actions de développement dans une Collectivité. Cette attribution relative au programme de développement local est instituée par le code des Collectivités qui stipule : « le Conseil local/communal règle par ses délibérations ses affaires, notamment celles relatives aux programmes de développement économique, social et culturel etc. ».

1. Rappel historique

La Décentralisation n’est pas un concept nouveau :

• apparu après la 2^ème guerre mondiale en Europe ;
• courante en Afrique depuis le temps des royautés et des empires.

Chaque Roi ou Empereur a délégué certains pouvoirs à un correspondant local pour :

• mieux collecter les « taxes » ;
• régler les problèmes locaux ;
• assurer la présence du pouvoir à proximité de ses sujets (sinon, menace de rébellion).

Il y a lieu de rappeler que la culture de décentralisation a été occultée par la colonisation au profit du centralisme. C’est pourquoi après l’indépendance, la décentralisation administrative a été amorcée par plusieurs Etats africains dans les années 70 mais beaucoup de secteurs sont restés très centralisés.  =>

• Dans les années 80 : 1^ère vague ou génération de décentralisation : les ajustements structurels avec désengagement de l'Etat, libéralisation économique et décentralisation => tensions économique et sociale.
• Dans les années 90 : 2^ème vague ou génération de décentralisation aboutissant :
  • à la Démocratie locale : dévolution de pouvoirs, nouvelles lois renforçant les prérogatives des CT ;
  • à la Gouvernance locale : participation à la base ;
  • au Développement local : fourniture de biens et services locaux ;
  • à la Réforme administrative : fonction publique locale.
• Dans les années 2000 à nos jours : nous assistons à la diversification des textes selon et la révision des lois et leur application en mettant l’accent sur :
  • le renforcement de la responsabilité des CTD ;
  • la déconcentration ;
  • le renforcement de la gouvernance locale : la redevabilité, la transparence, la participation citoyenne, la concertation locale, le partenariat ;
  • le renforcement du développement de l’économie inclusive locale.

1. Quelques concepts clés

Délégation : partage de responsabilités sur les décisions à prendre, concernant l’administration des fonctions publiques, à des structures spécifiques.

• Structures redevables à l’autorité centrale mais pas entièrement sous son contrôle.
• Forme de décentralisation administrative élargie à des sociétés d’état ou autres structures similaires.

Dévolution : transfert de compétence décisionnelle, financière et de gestion à des autorités locales.

• Structures presque autonomes ayant un statut de personne morale.
• Forme de décentralisation la plus avancée.

Il existe plusieurs définitions de la décentralisation selon les initiateurs (bailleurs de fonds, continent, etc.).

Focus sur quelques notions universelles

• Au plan institutionnel : création d’une personne morale à qui l’Etat central transfère certaines compétences de décision.
• Au plan territorial : responsabilisation de la personne morale créée sur la gestion d’une aire géographique d’un Etat. D’où la notion de CTD : collectivités territoriales décentralisées.

Selon le contenu la Décentralisation est :

• Politique ;
• Fiscale ;
•  

Décentralisation politique : délégation de pouvoir politique et de compétences décisionnelles à des autorités plus bas.

But : délégation de compétences décisionnelles, de financement et de gestion vers les CTD pour mettre en œuvre les politiques de développement local en cohérence avec la politique centrale.

Décentralisation fiscale : transfert de gestion des impôts et taxes locaux + répartition des recettes fiscales entre central et CTD.

But : réallocation de ressources à une autorité locale d’un montant lui permettant de remplir correctement ses tâches.

Décentralisation administrative : transfert de décisions, de ressources et de responsabilités administratives pour fournir des services publics bien définis.

But : transfert de compétences administratives vers le niveau plus bas, mais dépendant de l’administration centrale.

La gouvernance locale : consiste en un ensemble d’institutions, de mécanismes et de processus qui permettent aux citoyens et aux groupements de citoyens d’exprimer leurs intérêts et leurs besoins, de régler leurs différends et d’exercer leurs droits et obligations à l’échelon local.

Institutions (locales) : CTD, STD, OSC.

Mécanismes : interactions, relations et réseautage entre différents secteurs (administrations publiques, secteur public, secteur privé et société civile).

Processus : planification, mise en œuvre et suivi. La gouvernance a une relation avec les processus qui décident des orientations publiques et les appliquent.

Bonne gouvernance « bon gouvernement » : elle détermine la façon dont les services sont planifiés, gérés et réglementés :

• qui obtient quoi, quand et comment ?
• Comment les choses se font et comment les services sont prestés ?

Concepts de la « Bonne gouvernance » au niveau local :

• qualité, efficacité et bonne performance de l'administration locale et des services publics ;
• qualité des politiques publiques et des procédures décisionnelles locales ;
• caractère inclusif et transparence ;
• obligations redditionnelles vers le bas ;
• façon d’exercer le pouvoir et l'autorité au niveau local.

Au Mali nous avons trois types de collectivités :

• la région : 19 ;
• le Cercle : 60 ;
• les communes : 750.

• La décentralisation et le financement du développement local (DL)

Les lois sur la décentralisation prévoient toujours un financement central + local :

• fiscalités locales : financement des investissements locaux (microréalisations) ;
• Subventions : financement du fonctionnement, transfert de fonds central => local, au prorata de la taille des CTD (habitants).

A ce niveau on note des problèmes de textes d’application des lois (décret/arrêté souvent inexistant ou flous) :

• sur le plan de l’établissement des assiettes fiscales locales : manque de précision, donc contournable, ou manque de réalisme ;
• sur le plan des recettes fiscales locales : très insuffisantes pour financer les investissements locaux ;
• sur le plan des subventions : insuffisantes pour le fonctionnement, recettes fiscales mises à contribution.

En outre le financement des investissements locaux est très réduit. Avant les vagues de décentralisation, le développement local a été formaté sur les communautés et financé par des bailleurs de fonds et reposant fortement sur des microprojets mis en œuvre par les ONG.

L’entrée en jeu des CTD, dotées de prérogatives prévues par la loi, modifie la donne et embrouille tout. On veut que tout financement passe par les CTD via les PDL. Pourtant difficile, et pas toujours respecté (problème de compétence des CTD et de confiance).

Le financement du DL est handicapé aussi par l’harmonisation des projets et programmes, voire les démarches des partenaires.

1. Caractéristique du Développement Local (DL) : grande partie de microréalisations planifiées et budgétisées de manière participative

Le Plan de Développement Local (PDL) c’est une planification impliquant la participation citoyenne et aboutissant à une série de microréalisations priorisées dans le temps et réparties dans l’espace local.

S’agissant des plans d’investissement, ils déterminent les coûts des microréalisations planifiées, ce qui aboutit à un budget participatif.

En principe le financement du développement local = financement des microréalisations planifiées par PDL

Le budget des CTD comporte les investissements + fonctionnement (lois sur la décentralisation) incluant les fonds des partenaires pour financer les microprojets.

1. Le financement inclusif du développement local :

Le concept très prisé par les partenaires au développement est :

• toujours précédé par le processus de PDL ;
• sous-forme d’Activités Génératrices de Revenu (AGR) avec une démarche de microfinance ;
• inscrit dans le cadre développement économique local.
• Approches participatives pour la gestion du développement local

La gestion du développement local, c’est planifier, mettre en œuvre, suivre et évaluer les microprojets économiques ou sociaux permettant d’améliorer les conditions de vie locale.

La gestion participative est la plus efficace et prône la participation de toutes les parties prenantes (CTD, STD, citoyens, bailleurs, partenaires) au processus de planification pour assurer :

• la transparence qui répond mieux aux besoins des administrés ;
• la qualité technique.
• Mise en œuvre : il s’agit ici d’une gestion communautaire des microprojets impliquant activement les usagers (membres des comités de gestion).

• Suivi : participation des comités de gestion des microprojets dans la collecte de données en utilisant leur « expertise d’usage » : ce qui passe par le renforcement des capacités nécessaires.
• Evaluation : participation des bénéficiaires finaux des microprojets à travers des mécanismes inclusifs et adaptés : cela passe par l’administration des outils de collecte de données très simplifiées (ce qui a marché et ce qui n’a pas marché), le traitement et la synthétisation des données traitées et à présenter en atelier pour validation par les bénéficiaires.

1. La décentralisation et la gouvernance locale au service du développement local

• Liens entre le DL, gouvernance locale et décentralisation

Le développement local a accentué la nécessité d’une bonne gouvernance à tous les niveaux. La réussite des stratégies de DL dépend largement de l’existence d’institutions locales. Le DL nécessite également une compétence réelle des acteurs locaux à tous les niveaux (CTD, STD, Citoyens).

Décentralisation => paquet de renforcements de capacités (priorités universelles)

La Gouvernance locale c’est la participation et l’obligation de reddition de comptes, ce qui permet aux projets d’atteindre des meilleurs résultats des projets DL.

Sans CTD (décentralisation) qui remplissent leur rôle correctement (gouvernance), le développement local est voué à l’échec.

La pratique de la bonne gouvernance, un élément de la gouvernance locale améliore les approches de DL car elle :

• stimule la prise en compte des intérêts locaux ;
• augmente l’interaction entre les parties prenantes ;
• renforce le pouvoir des citoyens locaux et de la population en général ;
• favorise les retombées dans d’autres domaines politiques.

La bonne gouvernance implique systématiquement la gestion axée sur les résultats. Ainsi, le DL est mieux apprécié par les administrés locaux et permet la redevabilité (reddition de comptes) sur les actions de DL entreprises, plus facilement.

La réussite des approches de DL dépend énormément de la participation d’un grand nombre de parties prenantes (gouvernance locale).

Les objectifs de DL (réduction de la pauvreté locale) doivent être en cohérence avec les objectifs nationaux et les OMD (gouvernance locale).

L’aptitude des CTD et Services Techniques Décentralisés joue donc un rôle crucial en termes :

• d’encouragement de la participation des diverses parties prenantes ;
• de cadrage des stratégies locales avec le niveau national.

La gouvernance a une relation avec les processus qui décident des orientations publiques et les appliquent.

• Quelques principes de base de la décentralisation/gouvernance locale/développement local

Redevabilité (Accountability) : obligation pour expliquer les décisions prises et devoir pour les instances de contrôle de fournir des bonnes prestations et de sanctionner les abus de pouvoir.

La redevabilité nécessite une définition claire des fonctions, tâches et règles de fonctionnement des institutions publiques et privées.

La décentralisation et la gouvernance locale impliquent un changement de la notion de redevabilité : vers le haut et vers le bas.

Transparence : les administrés doivent disposer d’informations sur les décisions des gouvernants, leur mise en œuvre et leurs effets.

La transparence de l’allocation des ressources à l’échelon local peut être améliorée grâce à une planification participative.

La gestion des fonds publics (revenus et dépenses), une transparence accrue peut être garantie lorsque des citoyens siègent dans des comités d’utilisateurs (écoles, centres médicaux, etc.).

Non‐discrimination : signifie qu’aucun groupe ne devrait être exclu du pouvoir et de l’utilisation des ressources. Cela suppose :

• l’intégration des groupes exclus ou marginalisés ;
• la réduction des inégalités entre les hommes et les femmes, entre la population urbaine et rurale ou encore entre les groupes ethniques.

Participation : tous les groupes doivent être associés aux processus politiques et sociaux qui les concernent. On doit avoir des espaces ouverts de confrontation d’opinions et d’intérêts pour différents groupes. Ces points de vue doivent être pris en compte dans la prise de décision. La méthodologie de planification doit aller de la base au sommet tout en misant sur une plus large participation des communautés.

Efficacité : les ressources financières et humaines doivent être utilisées de manière optimale (UE mais en S&E= efficience). Les résultats sont fixés en fonction des ressources ou les ressources sont adaptées aux résultats attendus sans gaspillage, ni corruption, ni retard. Cela suscite l’envie des citoyens à payer les taxes dépend du degré de consultation des citoyens sur l’allocation des ressources et de la redevabilité des CTD et instaure la confiance.

Pour rappel au plan local, OSC et structures communautaires n’ont pas les capacités et les ressources pour s’engager dans des processus de gouvernance locale de manière efficace.

• Gouvernance locale, mécanismes

Tout mécanisme de développement doit tenir compte du contexte local en d’autres termes les aspects et les acteurs institutionnels à impliquer.

Il doit chercher à améliorer la participation à travers :

• le partage de l’information qui améliore la participation locale ;
• la participation locale qui renforce les débats et les possibilités de contestation (différends) lors des prises de position ;
• l’association n des femmes et des groupes marginalisés qui réduit les inégalités.

Il doit également tenir compte de la stratégie nationale. Il s’agit d’associer les autorités nationales pour assurer :

• l’appui des STD aux CTD,
• les synergies nécessaires entre la politique de l’autorité locale en matière de développement et la politique sectorielle du gouvernement au niveau national.

Le mécanisme doit viser à améliorer les négociations et le dialogue entre les acteurs, ce qui permet aux acteurs de se mettre d’accord sur les objectifs et la manière de les atteindre.

Il doit assurer la transparence et la redevabilité qui nécessite :

• l’implication de nombreux acteurs dans la gouvernance locale ;
• la mise en place d’un système de suivi et évaluation participatif permettant de mesurer l’efficacité (efficience) des décisions prises ;
• la restitution aux administrés : obligation pour les CTD d’expliquer leurs décisions et le devoir pour les administrés de contrôler et sanctionner les abus de pouvoir ;
• de rende compte aux autorités nationales ;
• une définition claire des fonctions, tâches et règles de fonctionnement des institutions locales (CTD et STD).

1. La typologie des acteurs et leurs rôles et responsabilités

Le développement local n’est pas l’affaire des seuls élus. Il s’agit bien d’un processus inclusif qui associe l’ensemble des acteurs concernés : Etat, collectivités territoriales, société civile, secteur privé, partenaires techniques et financiers.

L’Etat : orientations nationales, définition de normes, péréquation, appuis techniques et financiers.

Les collectivités territoriales : maîtrise d’ouvrage (délibération sur le programme de développement, mise en œuvre des mécanismes de concertation/consultation, mobilisation des ressources, suivi-évaluation, etc.).

La société civile (populations, associations et ONG, prestataires de service) : participation effective au processus de planification, mobilisation des ressources, action citoyenne, contrôle populaire, etc. 

Le secteur privé : fourniture de biens et services, création d’emplois et de richesses, génération de ressources financières, etc.

Les partenaires techniques et financiers : accompagnement technique du processus de planification, mise en place de financements tant pour l’élaboration du programme de développement que pour son exécution.

1. Quelques avantages de la Décentralisation

• Meilleures planification et mise en œuvre des services lorsqu’elles impliquent réellement les personnes qui doivent en bénéficier directement.
• Proximité des fournisseurs de services par rapport aux bénéficiaires, offres et demandes se coïncident.
• Gouvernants à proximité des administrés : décisions plus participatives, donc démocratiques.
• Passation des marchés locale : les autorités locales connaissent mieux les besoins réels et les coûts des services.
• Développement de la dimension genre :
  • mieux identifier les problèmes des femmes et toutes les minorités identifiées localement ;
  • faire participer les femmes au processus de prise de décision (planification et mise en œuvre).

1. Décentralisation, risques

• Accroître les inégalités entre les localités les plus pauvres et les plus riches d’un pays.
• Notamment quand on a une inégalité des ressources naturelles : si la politique de répartition (péréquation) fiscale n’est pas assez efficace.
• Déstabilisation de l’unité nationale, à l’origine des conflits politiques ou ethniques.
• Mauvaise politique genre au niveau local : femmes marginalisées et groupes vulnérables ou marginalisés (ex : migrants).
• Abus d’autorité ou corruption des autorités locales et centrales : création de dictateurs locaux ou discriminations (très fréquent en Afrique).
• Mauvaise application de la réforme de l’Etat, par abus d’autonomie locale.
• Difficultés majeures

Les difficultés majeures sont liées à : (i) l’insuffisance des ressources humaines ; (ii) la faible capacité technique, organisationnelle et financière des acteurs privés ; (iii) Les limites des planifications.

• L’insuffisance des ressources humaines

Les ressources humaines dans les domaines porteurs de développement économique régional font cruellement défaut, empêchant les collectivités et plus particulièrement les régions de réfléchir sur les filières économiques porteuses et de mener des actions de plaidoyer/ lobbying en leur faveur.

A cette absence d’ingénierie propre au niveau des collectivités territoriales s’ajoutent les difficultés qu'elles éprouvent à s'attacher les services des prestataires privés et publics pour construire et conduire une vision de développement régional et local.

• La faible capacité technique, organisationnelle et financière des acteurs privés

Au niveau régional et local, les groupements d’acteurs privés correspondent à de petites unités individuelles et informelles aux capacités très limitées pour porter des projets d’intérêt économique régional et être des partenaires efficaces des collectivités territoriales.

Les pesanteurs administratives pour l’enregistrement, l’insuffisance de ressources propres et le manque de financement adapté sont autant de facteurs contraignants au développement du secteur privé tant au niveau national que régional. La plupart d’entre eux sont obligés d’opérer principalement dans le secteur informel en employant les membres de leur famille et la main-d’œuvre occasionnelle.

A ces limites, s’ajoute la faible représentativité de leurs organisations d’encadrement tant au niveau national que régional. En effet, le patronat malien, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres d’agriculture, ainsi que les chambres de métier qui doivent veiller à la bonne organisation et à la performance des acteurs du secteur privé sont faiblement représentés au niveau régional et quasi absents au niveau des cercles et communes.

• Les limites des planifications

Aux niveaux national, régional et local, le processus de planification du développement souffre de quelques insuffisances telles que l’absence d’un Schéma National d’Aménagement du Territoire, le manque de réalisme, les mécanismes d’arbitrage et d’articulation entre les Programmes de Développement Economique, Social et Culturel (PDESC) et les autres instruments de planification disponibles etc.

Le schéma national d’aménagement du territoire (SNAT) est un document de planification spatiale qui vise à assurer le développement harmonieux du territoire national par une répartition des équipements/infrastructures, des activités et des hommes. Le SNAT affiche les ambitions de l’Etat et doit à cet effet, être le cadre de référence pour chaque Région dans la conception et la mise en œuvre de sa politique de développement économique régional. Aussi, force est de rappeler que le Cadre stratégique de croissance ou de relance économique qui est supposé être « la vision nationale du développement » est dans une approche purement sectorielle, occultant ainsi la dimension territoriale. Cet état de fait rend difficile la mise en cohérence des planifications verticales et horizontales.

• La rigidité du système de financement des promoteurs privés

L’une des contraintes majeures à la forte implication du secteur privé dans l’impulsion d’une dynamique de développement économique régional est sans nul doute l’absence d’un système de financement approprié permettant aux promoteurs de projets d’intérêt économique d’accéder aux crédits bancaires.

La réglementation des banques et institutions de micro finance est très rigide pour le secteur privé malien qui n’est pas préparé à des interventions de grande envergure telles qu’envisagées dans une stratégie de développement économique régional. On a pu le constater : le secteur privé est plus informel que formel. Son niveau d’organisation et ses faibles capacités financières ne rassurent aucune institution financière.

• Perspectives

L’avenir du Mali repose en grande partie sur le processus de la décentralisation. La crise institutionnelle et sécuritaire à laquelle l’Etat malien est confronté actuellement est l’une des conséquences de la mauvaise gouvernance du processus de décentralisation.

Il est donc indispensable pour pallier d’autres crises dans l’avenir de renforcer la gouvernance des collectivités territoriales, de renforcer les qualités des services rendus aux populations par les collectivités territoriales et de consolider le processus de développement économique Régional et local.

Conclusion

La réussite du développement local repose au Mali sur des enjeux forts notamment :

• le renforcement du financement de la décentralisation à travers l’augmentation de la part des ressources publiques gérées par les collectivités territoriales ;
• le renforcement des moyens (humains et matériels) pour permettre aux les collectivités territoriales d’assumer pleinement et efficacement leurs rôles et responsabilités ;
• l’offre continue de services et produits durables et de qualité aux populations ;
• l’appropriation individuelle et collective de la décentralisation comme principal levier de croissance et de réduction de la pauvreté.